四川省生態文明促進會

摘　要：川西北高原牧區生態振興是鄉村振興的重要組成部分，是共同富裕的題中應有之義，是實現碳達峰、碳中和的重要舉措。川西北高原牧區生態振興面臨“生態—生計”潛在沖突對壘，氣候變化醞釀生態危機，“兩化三害”防控形勢嚴峻，旅游環境公共品屬性附著的權利義務失衡等突出問題。實現川西北高原牧區生態振興必須堅持激勵相容，完善制度供給；堅持科技創新，提升技術手段；適度資源傾斜，強化資源保障。

關鍵詞：鄉村振興；生態振興；激勵相容；制度創新；科技創新

楊　帆

四川省生態文明促進會理事、四川大學公共管理學院副研究員

青藏高原被譽為“亞洲水塔”“世界屋脊”“地球第三極”，生態戰略價值極高，是中國、亞洲乃至世界重要的生態安全屏障。習近平總書記高度重視和關心青藏高原的生態保護和高質量發展，強調新時代黨的治藏方略“必須堅持生態保護第一”。[1]川西北高原牧區地處青藏高原東南緣，作為我國集中連片重點牧區之一，不僅是長江、黃河上游及主要支流的源頭，而且是藏羌回等少數民族主要聚居地，肩負著保護生態、改善民生、維護民族團結和社會穩定等多重重任。但同時，該區域生態環境脆弱，生態問題敏感，在鞏固脫貧攻堅成果、治理相對貧困、實施鄉村振興戰略、建設生態文明、推進共同富裕中，均需高度關注。為此，課題組通過田野調查，分析川西北高原牧區生態振興面臨的突出問題，提出以“制度供給、科技創新、資源傾斜”為組合拳的川西北高原牧區生態振興策略。

一、川西北高原牧區生態振興的戰略價值

（一）川西北高原牧區生態振興是鄉村振興的重要組成部分

生態振興是鄉村振興中五個“振興”的重要一維。[2]川西北高原牧區生態振興在完善牧區產業結構，提升產業能級，推動產業振興；改善牧區發展環境，吸引人才駐留，促進人才振興；繁榮牧區生態文化，升華生態意識，實現文化振興；強化牧區基層治理，優化組織功能，落實組織振興中均具有不可替代的重要作用。生態興則文明興，生態衰則文明衰。[3]生態環境是人類生存和發展的根基，尤其在生態極端脆弱、環境承載力嚴重局限的川西北高原牧區，生態振興不僅是該區鄉村振興的重要一維，更是其產業、人才、文化和組織振興的關鍵前提與核心保障。

（二）川西北高原牧區生態振興是共同富裕的題中應有之義

共同富裕是多維富裕，不僅包括物質富裕，而且強調精神富足，強調人民群眾生活環境的優化、美化，強調環境對個體精神世界的洗禮與升華。川西北高原牧區生態振興不僅能為區內農牧民發展生產、實現產業生態化和生態產業化、增加經濟收入、實現物質富裕提供豐富的自然資本和物質資本，而且能為其生活環境改善、心靈凈化、精神升華等提供物質載體，促進精神富足。

（三）川西北高原牧區生態振興是實現碳達峰、碳中和的重要舉措

習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話指出，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！盵4]要實現此目標必須實行全行業、全鏈條、全流程節能減排、減碳增匯。川西北高原牧區在增匯減碳方面獨具潛力。首先，通過退化、沙化草原、山地治理，植樹造林、退牧還草，可以擴大林草面積，鞏固提升碳匯能力；其次，通過森林撫育、草場培育，可以提升林草質量，提高碳匯增量；再次，通過技術創新、科學養殖，能夠在確保牛羊等牲畜產量的同時，減少碳排放。

二、川西北高原牧區生態環境存在的突出問題及原因

（一）“生態—生計”潛在沖突對壘

調研發現，生態保護政策和措施對長期依賴游牧為生的川西北高原牧區農牧民生產、生活帶來較大程度的負面沖擊。生產方面，由于休牧、禁牧和限牧等生態保護措施的實行，半舍飼或舍飼的牲畜飼養方式導致家庭生產投資擴大、飼養成本增加，從畜牧業中獲得的純收入降低。生活方面，牧區家庭特別是低收入家庭能源消耗種類較為局限，主要依賴薪柴、牛糞等傳統非商品能源和煤炭等低質商品能源，為了能源生計，農牧民違反政策規定砍伐、焚燒，對生態環境造成一定程度的破壞。因此，在川西北高原牧區生態保護措施和農牧民家庭尤其是低收入家庭生計之間，存在潛在沖突對壘，不利于鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，不利于高原牧區生態振興。

（二）氣候變化醞釀生態危機

高原牧區對氣候變化的反應異常敏感。受全球氣候變化影響，青藏高原氣溫升高，降水格局改變，二氧化碳濃度上升，冰川消融，極端氣象災害增加。[5]相關研究表明，1980—2019年，青藏高原積雪深度整體呈下降趨勢。[6]尤其在2000年以后，積雪覆蓋日數和雪深明顯下降，受天氣過程產生的雪災頻次增強。[7]這些變化對川西北高原牧區的牧草生長、牧場生產、農業生產、旅游產業發展以及區內人民群眾生命財產安全等均帶來負面影響。

（三）“兩化三害”防控形勢嚴峻

川西北高原牧區草場的“兩化三害”，即草原退化、沙化、蟲害、鼠害、毒雜草害，具有分布面積大、擴散能力強、易暴發、難控制等特點。據估算，川西北高原牧區草場約38%的“兩化三害”源自人為草場破壞，約72%源自畜牧業失序發展。[8]盡管近年來川西北高原牧區在草場“兩化三害”治理和修復中取得了重大突破，但由于該地區生態環境具有多樣性、復雜性和脆弱性等特點，容易受地理條件等因素的反復影響，區內天然草場仍然出現不同程度的退化和沙化。[9]草場退化為蟲、鼠提供了良好的生存環境，更利其繁殖，從而釀成蟲害、鼠害。加之全球氣候變化引起區內部分地區干旱化趨勢加劇，損害了天然草場的抗干擾能力和恢復能力，原生植被群落的優勢種類逐漸減少，大量毒草、雜草趁機涌入，“兩化三害”長期防控形勢依然嚴峻，治理任務繁重。

（四）旅游環境公共品屬性附著的權利義務失衡

川西北高原牧區風光大美天成，生態農牧得天獨厚，農牧業、旅游業融合發展優勢明顯。旅游環境天然具有公共產品屬性，當地農牧民、游客均有利用、享受旅游資源的權利。然而，部分當地農牧民無視區域旅游資源整體開發規劃的有序性，過度利用牧旅資源，亂搭亂建，將牧區草場改造為住宿區、停車場或騎馬點，導致生態破壞。一些游客的不文明旅游行為也對牧區生態環境造成了較大負面影響，如在草地露營后任意丟棄垃圾、在河流溪流中隨意清洗物品等，在一定程度上加劇了川西北高原牧區生態環境的惡化。因此，當地農牧民和游客保護旅游環境的義務與其享有的權利并不對等，實現區域生態振興的個體主觀能動性仍有待規制、激發。

三、川西北高原牧區生態振興的路徑與對策

（一）激勵相容，完善川西北高原牧區生態振興制度供給

正式制度方面：首先，目前青藏高原生態保護立法已進入國家層面的立法程序，四川省及川西北高原牧區所在地方行政單位應提前謀劃，為該法落地實施提供相應制度保障。其次，打破行政邊界，建立川西北高原牧區生態振興聯席辦公室，實現生態振興跨區域協同治理長效機制。再次，調動地方基層政府、企業、社會組織、家庭和個體等的參與積極性，實現多元主體共治。第四，正負激勵融合，完善綠色生產激勵機制，引導區內企業淘汰落后產能，改進生產技術，實現環境友好型綠色生產。第五，通過為生態護林員、護草員等生態崗位提供具有市場競爭力的工資和福利待遇，激發其履職積極性。第六，規范引導，嚴格管理，加強對當地農牧民和外來游客合理利用旅游資源的約束，減少直至杜絕過度開發旅游資源、隨意丟棄垃圾等破壞生態環境的違法違規和不文明行為。

非正式制度方面，充分發揮傳統文化、宗教習俗、本土智識、村規民約等在規制當地企業、農牧民生態生產、生活行為方面的重要作用，激勵人們做出尊重自然、保護環境、與萬物和諧共處的生態選擇，并將這種非正式制度的影響融入學校教育，貫穿到個體的全生命周期中，從小約束，潛移默化形成文化自覺。

（二）科技創新，提升川西北高原牧區生態振興技術手段

第一，科學放牧。通過對衛星通信、衛星遙感等先進科學技術的融合應用，將“互聯網+放牧”結合，打破牧民游牧時的信息閉塞，打通利用信息技術科學放牧的“最后一公里”，改變“牛羊跟著水草走，牧人跟著牛羊走”的傳統草原游牧方式，為牧民選擇合理的游牧路線提供科學依據，為管理部門治理局部草場超載過牧現象提供有力的信息技術支撐。

第二，科學治沙養草。除了采用選育技術因地制宜培育優質牧草外，特別將水源供給作為確保高寒牧區牧草生長、草場沙化和退化治理的核心保障，引入、開發自動化、精細化滴灌新技術，構建數字化、智慧化、體系化水網，建設發展更經濟、更科學的節水型草原生態文明。

第三，科學監測氣候變化。建立川西北高原牧區響應氣候變化的監測機制，與相關科研機構合作開發相關監測指標體系、技術體系和預報預警體系，加強對極端天氣事件的預報、對氣候變化影響的傳播，全面提升川西北高原牧區地方政府、企業和農牧民災害綜合防治和氣候變化適應能力，將極端天氣和氣候變化對牧草生長、牧場生產、農業生產、旅游業發展，以及區內人民群眾生命財產安全造成的負面沖擊降至最低。

第四，科學生活。在維護現有垃圾處理基礎設施、完善垃圾處理管理體系的基礎上，進一步引入垃圾堆肥、垃圾發電和資源再生等生活、生產垃圾無害化集中處理技術，將農牧民的生活、生產垃圾變廢為寶；借助生物循環降解技術克服高寒地區污水處理難題，因地制宜推行“廁所革命”，解決農牧民的如廁衛生問題；促進水能、風能、太陽能發電對接整合，擴大清潔能源的使用覆蓋率，將清潔能源效益最大化，實現川西北高原牧區農牧民田園牧歌與現代科技生活有機融合。

（三）資源傾斜，強化川西北高原牧區生態振興資源保障

第一，財政金融資源傾斜。充分發揮財政資金的杠桿作用，加強政府、金融機構和企業的合作，努力吸引社會投資，撬動社會資金匯聚，支持川西北高原牧區鄉村生態振興；提升政府財政資金利用效率，減少非剛性支出，切實保障生態振興重點領域支出；跨區域設立川西北高原牧區生態振興專項基金，?？顚Ｓ?，促進川西北高原牧區生態振興治理的可持續性。

第二，人力資源傾斜。創新人才引進，打造川西北高原牧區跨區域生態治理人才招引平臺，協同制定人才政策，協同開展人才政策推介、引才對接、項目洽談等，提升川西北高原牧區人才吸引力度，促進人才流動在區域內良性循環；創新人才共用，深化與高校和科研院所的科研聯合公關和人才合作，在生態環境治理方面實現柔性引才、人才共享、激勵相容、合作共贏；創新人才服務，注重優化人才發展治理體系，搭建事業發展平臺，暢通職業晉升渠道，完善業余生活服務，改善就學就醫條件，讓各級各類專業人才安居樂業，為川西北高原牧區生態振興和高質量發展貢獻才智和力量。

注釋：

　　[1] 新華社：《為子孫后代留下美麗家園——習近平總書記關心推動國土綠化紀實》，2022年3月29日。[2] 五個“振興”指產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。

　　[3] 《堅決打好污染防治攻堅戰　推動生態文明建設邁上新臺階》，《 人民日報 》2018年05月20日01版。

　　[4] 《習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話》，《 人民日報 》2020年09月23日 03 版。

　　[5] 曾奕豐、張芊妤、侯扶江：《青藏高原氣候變化對牧場生產的影響》，《草學》2022年第3期，第13—23頁。

　　[6] 王芝蘭、張飛民、王澄海、孫旭映、呂春艷：《1980-2019年青藏高原積雪深度時空差異性分析》，《冰川凍土》2022年第3期，第810—821頁。

　　[7] 車濤、郝曉華、戴禮云、李弘毅、黃曉東、肖林：《青藏高原積雪變化及其影響》，《中國科學院院刊》2019年第11期，第1247—1253頁。

　　[8] 數據來自對相關政府部門工作人員的訪談。

　　[9] 楊克寧：《健全橫向生態補償機制，筑牢川西北綠色生態屏障》，《中國企業報》2021年3月10日第2版。

【本文系國家社科基金青年項目“川西北牧區農牧民相對貧困識別與長效治理研究”（項目編號：21CMZ007）階段性研究成果】

（作者單位：四川大學公共管理學院；南開大學周恩來政府管理學院；四川農業大學西部鄉村振興研究中心）